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“外嫁女”土地权益保护的探讨
作者:管理员    发布于:2012-09-01 18:14:49    文字:【】【】【
   2007年04月,湖南省长沙市宁乡县历经铺乡新宝塔村沩丰组戴海霞等六名“外嫁女”向娘家历经铺乡人民政府、新宝塔村民委员会讨要土地补偿费未果,遂于2007年05月23日求助原北京大学法学院妇女法律研究与服务中心为其提供法律援助,本人作为该中心的网络成员代理此案。这类案件在我国普遍存在。因此,引起了社会各界人士的关注。在出嫁时,原来分给她们的土地被居委会收回,而在婆家却又分不到地,一家人只能靠着丈夫的土地维持生计。上述情况屡见不鲜,已经成为影响社会不稳定的一个因素。“外嫁女”权益问题成了一个热点问题。
   本文试从以下几个角度论述“外嫁女”的土地权益保护问题,期许更多人的关注。
   一、“外嫁女”权益问题是一个普遍的社会问题
   所谓“外嫁女”权益问题,是指户籍关系在农村、身份为农民、并且是某一特定农村集体经济组织成员的妇女,因为结婚(包括初婚和改嫁)、婚姻状况改变(丧偶、离异)等情况,被村民委员会或者农村集体经济组织、基层政府通过强制性政策和措施,迫使该妇女迁移户口,取消土地承包经营权,完全或者部分放弃集体经济收益分配资格,取消农村集体土地征用补偿金分配资格,造成妇女权益被非法侵害的各种现象。
   究竟“外嫁女”能不能分到村里分配的土地?2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》第四节“土地承包经营权的保护”的第三十条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”也就是说,依照法律的规定,“外嫁女”有权分得本村的土地。但是在各地区的土地利益分配制度安排中,都存在对“外嫁女”的权益进行制度性限制甚至剥夺的倾向,致使“外嫁女”的正当权益受到不法侵害。“外嫁女”权益问题的实质是部分农村妇女的经济受益权受到基层政府或村民委员会的非法限制或剥夺。
   根据中山大学妇女性别研究中心法律援助部于2004年起对广东珠江三角洲外嫁女财产权益被侵权个案的调查进行分析:在一些地区,外嫁女在农村经济转制时期财产权益受到严重侵害,有些地区比例在不断增加,如果不能引起政府和公众的关注和遏制,不仅对妇女的经济地位将不断下降,而且中国的男女平等立法将遭到挑战。从调查了解的情况来看,基层政府和村民委员会制定的有关规定对“外嫁女”权益的不法侵害大体上有以下几种情况  :一是强制性彻底剥夺,包括本村妇女一旦外嫁他村,就彻底取消其土地承包经营权,取消其参加集体经济收益的分配权(股权、分红金),取消其参加村集体土地征用补偿金的分配权。二是逐步剥夺,规定本村妇女外嫁以后,在半年或者一年的时间内,享有同本村村民相同的土地承包经营权、集体经济收益分配权以及土地征用补偿金分配权,但是,在规定的期限过后,就要取消上述权利。三是部分限制或者剥夺,规定本村妇女外嫁以后,要视“外嫁女”结婚对象或出嫁所在地的具体情况来确定其在本村是否继续享有权利。例如,深圳有的村规定,凡是同外国人(包括华侨)、港澳同胞、台湾同胞结婚的本村女性,结婚以后一律要将户口迁出本村,不再享受本村村民的各种权利;如果是同国内其他地方公民结婚的,又要根据不同的具体情况作出规定,主要因素包括嫁入地的经济状况,是否能够获得土地承包;是否招婿入赘,该家庭嫁女与娶媳的户口进出指标是否对称,等等。
   土地是农民的生存之源,发展之本,获得土地权益是获得其他权利的基础。我国的妇女与男子相比,在从事非农劳动人员中,女性低于男性3—7个百分点,非农就业机会相对不足,她们就更多地依附于土地。因此,保护农村妇女的土地权益在保护妇女权益方面显得举足轻重。在保护农村妇女土地权益中,关键要重点保护农村妇女土地权益的弱势群体,“外嫁女”是其中的弱势群体之一,也是近年来就土地权益问题上访率较高的群体。由于我国农村长期受“男尊女卑”思想的影响。村民们普遍认为“嫁出去的女儿泼出去的水”,他们便以“村民自治”为山,按照“村风民俗”部分剥夺和完全剥夺了“外嫁女”与男子平等的土地权益,绝大多数农民、农村干部,甚至部分区、镇基层干部将这种封建观念作为制定外嫁女政策的基本依据。使“外嫁女”的合法权益处于受到一种长期的侵害之中。外嫁女在土地承包权、集体经济分配权、宅基地分配权等方面享有的权益与男子不平等,在很大程度上受到歧视并不是某个地区所特有的现象,它是在全国范围内,在解决土地权益纠纷及提高妇女权益方面的一个殛待解决的问题。
   二、“外嫁女”权益问题的相关立法及其完善思路
    从现有法律框架体系来看,同农村外嫁女权益相关的法律规定并不是一片空白,在这方面,主要问题在于,立法不够细致,不够完善,其他法律同主体法律之间缺乏密切的关联性,法律规定本身缺乏足够的约束力。由于目前对“外嫁女”权益的保护并无直接的法律依据,加上传统观念和我国司法资源不足的限制,导致其权益往往难以通过诉讼途径得到有效保护。宪法赋予妇女与男子平等的权利,《中华人民共和国宪法》第四十八条规定,“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面有同男子平等的权利”。“外嫁女”权益纠纷起诉到法院以后,往往被法院以不属于民事诉讼法规定的受理范围而不予受理,即使受理的,许多也遭驳回起诉。法院的这种做法显然顾及到现实司法资源的不足及此类案件的敏感性,但这种回避矛盾的做法导致“外嫁女”有一种被抛弃,“无处申冤”的感觉,引发了更为强烈的对立情绪。因此,这种做法对社会稳定不利,并与人民法院的职责相违背。
   《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定,“农村划分责任田、口粮田等,以及批准宅基地,妇女与男子享有平等的权利,不得侵害妇女的合法权利”。“妇女结婚离婚后,其责任田、口粮田、宅基地等,应当受到保障”。 显然,上述规定只是对涉及农村妇女权益最普遍、最基本的责任田、口粮田和宅基地三个因素纳入了立法保护范围,但是,对于集体经济收益的分配权、农村集体土地征用补偿费的分配权等重要问题,《妇女权益保障法》尚未涉及。《妇女权益保障法》的内容以及其他相关条款应当根据现阶段和今后我国农村社会经济发展的新情况、新特点和新趋势,扩展法律规定的内容,进一步深化和细化相关内容。至少应当包括:(1)在《妇女权益保障法》的政治权利规定中,进一步明确规定村民委员会、农村集体经济组织中妇女应当占有一定的比例和名额,保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权;(2)在原法第三十条的基础上,对农村妇女包括外嫁女在土地承包经营、原属于农村集体所有的非农经济项目的招标与承包经营、集体经济收益分配、农村股份经济组织股权划分与分红受益、集体福利分配、集体土地征用补偿金分配、宅基地分配等方面的权益进行明确规定。(3)详细规定农村妇女在不同结婚对象与婚姻状况下户籍、居住地选择权利以及不同情况下享有权利的基本原则。(4)在妇女权益保障法中设专章集中、详细规定侵害妇女合法权益的司法救济程序、方式等问题。
   《婚姻法》和《继承法》对家庭成员之间的经济关系突出强调了性别平等。《妇女权益保障法》明确规定,妇女的地权在结婚、离婚后受到保障,然而规定并没有说明提供这种保障的办法。但是,这些保护农村妇女权益的法律条文散见于各个不同的法律法规中,缺乏系统性,在实践中对妇女的保护力度不够。目前,立法滞后的状况已经成为解决外嫁女纠纷的一大障碍,加强全国统一性的立法是解决“外嫁女”问题的根本途径。统一立法的重要目的就是使“外嫁女”问题有法可依,使其解决有法律上的直接而有效的依据。
    最高人民法院虽然先后出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》法研〔2001〕51号文件、《最高人民法院关于村民因土地补偿费、安置补助问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》法研〔2001〕116号文件。这三份规定对保护妇女土地权益起到了积极的作用,但有待完善和修改。而且对这类案件有的基层法院执行的也不一致,甚至有相当数量的基层法院根本就不立案审理。
   三、保护“外嫁女”土地权益的若干设想
   一是完善立法。把农村“外嫁女”问题列入法律予以保障,是从源头上解决农村“外嫁女”问题的根本途径。成熟的法律体系,是司法对“外嫁女”土地承包和其他财产权益予以保护的前提,否则,“外嫁女”将失去最后一道权利保护屏障,受侵害的农村“外嫁女”土地承包权和其他合法权益将处在法治的盲区。因此,立法已成为妥善保护农村“外嫁女”土地承包权益及其他合法权益的瓶颈问题。
   《妇女权益保障法》的内容以及其他相关条款应当根据现阶段和今后我国农村经济社会发展的新情况、新特点和新趋势,扩展法律规定的内容,进一步深化和细化相关内容,主要包括三个方面:
   1、在《妇女权益保障法》的政治权利中,进一步明确规定村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有一定的比例,保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权。
   2、在《妇女权益保障法》第三十条的基础上,对农村妇女包括“外嫁女”在土地承包经营、原属于农村集体所有的非农经济项目的招标与承包经营、集体经济收益分配、福利保障、宅基地分配等方面的权益进行明确规定。
   3、详细规定农村妇女结婚后或婚姻状况改变后户籍、居住地选择权利以及不同情况下享有权利的基本原则。在《妇女权益保障法》中设专章集中、详细规定侵害妇女合法权益的司法救济程序、方式等问题。
   4、规定适龄女青年与城镇职工、居民结婚的,其户籍仍在原村、组未异动农村集体经济组织的女性成员,要求享有农村集体经济组织成员同收益分配权的,人民法院应予立案审理,并给予支持。
   5、己婚(再婚)的农村集体经济组织的女性成员,婚后确属非自身原因未异动户口的,并在户籍所在地生产生活且未享受男方所在村组收益分配权的,其要求户籍所在地的集体经济组织给予集体经济组织成员同等收益分配权的,人民法院应予立案审理,并给予支持。
   6、离婚(丧偶)的女性村民,户籍尚未迁入男方所在地的村组且未享受男方所在地收益分配权,其要求户籍所在村、组给予同等收益分配权,人民法院应予立案审理,并给予支持。
      此外,全国妇联应会同全国人大、最高人民法院等机关,专门就《妇女权益保障法》,《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等涉及农村妇女权益的全国性法律进行法律冲突和立法协调的研究,减少和避免法律法规相互抵触和不协调的内容,实现法律规定是协调一致、互相衔接。
      二是强化行政管理手段。农村土地承包权益及其他权益中出现的“外嫁女”问题比较复杂,在统一的法律原则下,必须结合各地的实际,采取法律的、行政的综合手段加以解决。
       首先,坚持男女平等原则。把妇女权益问题列入农村土地承包及其他合法财产权益的制度保障。这些权益的落实,关键是要坚持男女平等原则。在土地承包、集体福利享有、征地补偿款分配的过程中,取消男女差别,主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行分配和享有,不因生产、生活的变化而变化。只要在权益享有和分配上坚持男女平等原则,“外嫁女”权益纠纷就少;想反,同类纠纷就多。如果忽略了男女平等原则,形成政策上的侵权,负面影响更加深远,“妇女土地权益得不到保护,也是整个社会歧视农民的派生问题”,解决起来难度很大。
       其次,加强对村规民约的审查和监督。1、理清乡、镇政府与村民委员会的关系。《村民委员会组织法》中规定:“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情”。基层一些干部认为乡、镇政府与村民委员会是指导与被指导关系,因此对村委会所采取的一些明显不合法或不符合政策的措施,不敢及时去纠正。尊重村民自治并非不能监督、审查自治的具体内容,自治是有限度的,必须在法律许可的范围内行使自治权;乡、镇政府与村委会的指导和被指导关系适用于村民自治范围内的事务,而属于政府依法行政的范畴的,村委会应成为乡镇政府的管理对象。如通过村委会的办法、措施、村规民约等,是否与国家法律相抵触,乡镇政府应履行行政管理权。2、在村规民约的制定阶段,由政府相关部门对内容进行把关,对违反法律法规、国家政策的内容不允许提交村民大会进行表决,从源头上解决村规民约的违法问题。3、在村规民约的执行过程中,政府发现其有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的,人民政府有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约实行实时监督。4、为了保障村民自治的实现,避免政府干预依法属于村民自治范围内的事项,设置村民自治的司法救济程序。村民对政府责令纠正的行政决定不服的,有权向人民法院提起诉讼。法院必须对政府的行政处理决定进行审查,依法保障村民自治的合法权益。5、在司法保障的基础上,再通过人大予以进一步保障,防止司法权、行政权对村民自治的侵害,以此维护村规民约的合法性。这样做需要对《村民委员会组织法》进行修改,具体内容为第二十条后面补充“如有违反,乡、镇人民政府有权责令纠正”,并制定实施细则,规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序。6、人大、民政部门对本地农村村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织分配制度进行清理,将同维护妇女权益的法律规定相冲突和抵触的内容彻底予以清理废止,责成当地按照国家法律保障妇女权益的要求重新修改和制定。
       三是加强司法救济手段。在现有法律不尽完善的情况下,对“外嫁女”权益的保护,在诉讼中法院应能动执法,积极化解矛盾。“外嫁女”权益纠纷案件,从其法律性质上来讲,是符合民事纠纷案件特征的,应该纳入民事诉讼的范畴。人民法院要善于从法律基本原则精神,加强对“外嫁女”权益纠纷和案件的调查研究,能动执法,积极化解矛盾,保护农村妇女的土地承包权,集体经济利益分配权和其他财产权利,营造良好的男女平等的社会氛围。
      值得注意的是,当前矛盾最集中最需要司法救济的是“外嫁女”的征地补偿款分配问题。笔者从审判视角考虑,认为应从以下四个方面加以考量。首先应确定“外嫁女”的成员权资格,既要看户籍又不唯户籍,还必须考虑生产、生活特点,即照顾一些传统。按照《土地承包法》第三十条规定:“出嫁女在夫家未取得土地承包经营权前,在娘家还应得到土地承包经营权。”只要拥有成员权资格,就应当分得征地补偿款,就可参加各种收益权的分配,可参加农村土地承包。其次对于农嫁非的。如果是农嫁非后,继续留在村里,成员权资格没什么问题,应当予以保留;如果农嫁非后,与夫家一起进城当家属了,这种情况还应保留其成员权资格,只要该妇女职业未变动到取得城市低保,其成员权资格就应当予以保留;第三对于农嫁农的,从此村嫁彼村,户口迁移,成了夫家人,取得夫家所在村集体经济组织成员权资格,但如果该女嫁到夫家后,户口仍留在娘家,未迁出户口,这种情况仍应认定是夫家的人,取得夫家所在村集体经济组织成员权资格。对于妇女嫁出后,与丈夫一同外出打工,其户口虽还在娘家,但是该女的成员权资格应属在夫家,因为她的“根”在夫家,其取得的也应是夫家所在村集体经济组织成员权资格;第四离婚妇女回本村居住,且户口迁回,无其他生活来源,应认定其享有成员权资格,参与征地补偿费分配。
      五、结束语
      “外嫁女”权益纠纷非常复杂,涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素,不是一个简单的法律问题。在现今司法实践中,各地都存在“外嫁女”权益被侵害的现象,但表现形式各不相同。沿海发达地区,如厦门“外嫁女”权益纠纷主要体现在集体经济组织利益分配方面,而内地则主要在于土地承包。“外嫁女”权益问题与经济发展水平密切相关,决定了政策制定的地域性,按照地方经济发展的实际情况,制定出适合自身经济发展水平的规则,赋予政府管理集体经济组织利益分配的权力,从立法的高度来对“外嫁女”权益问题予以规制。
      “外嫁女”权益的全面和彻底的保障,不仅需要各级政府、司法机关以及社会成员共同地自觉遵守宪法和法律,主动维护农村妇女的合法权益,也需要农村妇女更多地运用法律武器保护自己,坚决捍卫自己的合法权益。
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